Региональное
Законодательство
Челябинская область

Решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.11.2013 по делу N А76-9470/2013 <Требование о признании недействующим ненормативного акта в части установления лимитов водоснабжения и водопотребления удовлетворено, поскольку аналогичные показатели объемов лимита водоснабжения и водоотведения должны быть согласованы с обществом и утверждены Администрацией>

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 21 ноября 2013 г. по делу № А76-9470/2013

Резолютивная часть решения оглашена 18 ноября 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 21 ноября 2013 года.
Арбитражный суд Челябинской области в составе:
председательствующего судьи Наконечной О.Г., судей Бастена Д.В., Костылева И.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
открытого акционерного общества "Златоустовский металлургический завод", г. Златоуст (ОГРН 1037400582493)
к администрации Златоустовского городского округа, г. Златоуст (ОГРН 1027400579777)
при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Златоустовский "Водоканал", г. Златоуст о признании частично незаконным постановления от 28.12.2012 № 522-п
при участии в заседании:
заявителя: Я. - представителя по доверенности от 06.12.2012 № 12-219, паспорт;
заинтересованного лица: Б. - представителя по доверенности от 14.05.2013 № 4120, паспорт;
третьего лица: не явилось,

установил:

открытое акционерное общество "Златоустовский металлургический завод" (далее - ОАО "ЗМЗ") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным постановления администрации Златоустовского городского округа (далее - Администрация) от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" в части установления лимитов в отношении ОАО "ЗМЗ" на первый и второй кварталы 2013 года (с учетом принятого судом с соблюдением положений статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ) дополнения заявления от 15.11.2013 № 12-412/ГА (т. 2 л.д. 7 - 8).
Администрация представила отзыв на заявление от 17.09.2013 № 295 (т. 1 л.д. 116 - 117), в котором считает заявленное требование не подлежащим удовлетворению.
Представители сторон в судебном заседании поддержали позиции, изложенные ими в заявлении и в отзыве на заявление соответственно.
В соответствии со статьей 51 АПК РФ определением суда от 27.05.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Златоустовский "Водоканал" (далее - ООО "Златоустовский "Водоканал").
Третье лицо представило мнение по спору от 31.07.2013 исх. № 322-юр (т. 1 л.д. 90 - 91), в котором поддержало позицию заинтересованного лица.
Третье лицо явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте рассмотрения заявления извещено надлежащим образом посредством направления в его адрес копии определения от 16.10.2013 заказным письмом с уведомлением (т. 2 л.д. 3), а также размещения данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определениях суда (т. 2 л.д. 4 - 5).
В соответствии со статьей 156 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителя третьего лица.
Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства, арбитражный суд считает заявление подлежащим удовлетворению по следующим мотивам.
Материалами дела установлено, что между ОАО "ЗМЗ" (абонент) и ООО "Златоустовский "Водоканал" (водоканал) подписан договор на отпуск питьевой воды и прием сточных вод от 01.04.2012 № 880 (т. 1 л.д. 15 - 24), предметом которого являются условия отпуска и потребления воды, сброса и (или) приема сточных вод и загрязняющих веществ и их оплата абонентом.
Пунктом 3.2.1 указанного договора предусмотрены лимиты водопотребления в размере 420 000 куб. м и водоотведения в размере 400 000 куб. м.
Указанные лимиты установлены постановлением Администрации от 28.12.2011 № 506-п (т. 1 л.д. 28 - 29).
Постановлением Администрации от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" (в редакции от 13.09.2013 № 362-П) в отношении ОАО "ЗМЗ" установлены следующие лимиты: в первом и во втором кварталах 2013 водопотребление - 370 971 куб. м, в третьем и в четвертом кварталах 2013 - 420 000 куб. м; в первом и во втором кварталах 2013 водоотведение - 353164 куб. м, в третьем и в четвертом кварталах 2013 - 400 000 куб. м (т. 1 л.д. 31 - 33, 112, 119).
Не согласившись с указанным постановлением Администрации в оспариваемой части, полагая, что последнее нарушает права и законные интересы заявителя, "ЗМЗ" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Кроме того, согласно части 4 статьи 198 АПК РФ соответствующее заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов; пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Оспариваемое в рамках настоящего дела постановление Администрации от № 522 "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" принято 28.12.2012.
ОАО "ЗМЗ" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением только 14.05.2013 (о чем свидетельствует почтовый конверт, т. 1 л.д. 78), то есть, с пропуском срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 № 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
В судебном заседании ОАО "ЗМЗ" заявило ходатайств о восстановлении пропущенного срока подачи заявления в суд (т. 2 л.д. 6).
Признав причины пропуска предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока уважительными, суд восстановил срок на обращение в арбитражный суд.
Статьей 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Правила рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов определены главами 23, 24 АПК РФ соответственно, которыми установлен различный порядок рассмотрения споров и обжалования судебных актов, принятых по результатам такого рассмотрения.
Для решения вопроса о том, является ли постановление Администрации от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" (т. 1 л.д. 31 - 33, 112, 119) нормативным правовым актом, необходимо определить правовую природу обжалуемого акта.
Как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.01.2007 № 12547/06, под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Согласно правовой позиции, изложенной постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Под ненормативным правовым актом уполномоченного органа понимается одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного органа по конкретному вопросу, обращенное к определенному лицу и направленное на установление, изменение и прекращение конкретных прав и обязанностей.
Таким образом, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 5 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды также рассматривают и другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Под ненормативным правовым актом понимается односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта - обязательность исполнения властного предписания, направленного на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий и не могут затрагивать права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.
Ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер. Форма ненормативного акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом, но может быть и не определена. В силу этого форма ненормативного правового акта не является необходимым признаком при его квалификации. В качестве таковых могут выступать постановления, распоряжения, приказы, протоколы, положения, инструкции, указания, директивы. Ненормативный акт также может быть выражен не только в виде отдельного документа. Он может заключаться в резолюции на документе, в письме или выражаться в иной форме.
Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.
Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением, он направлен на однократное применение.
Поскольку постановлением Администрации от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" установлены лимиты водопотребления для конкретных организаций - абонентов, в том числе: для ОАО "ЗМЗ", оно фактически является ненормативным правовым актом, то есть, актом индивидуального характера, принятым компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.
Согласно пункту 1 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 № 167 (далее - Правила от 12.02.1999 № 167) лимитом водопотребления (водоотведения) является установленный абоненту органами местного самоуправления предельный объем отпущенной (полученной) питьевой воды и принимаемых (сбрасываемых) сточных вод на определенный период времени.
В соответствии с пунктом 8 Правил от 12.02.1999 № 167 лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Согласно статье 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 34 Устава Златоустовского городского округа в систему муниципальных правовых актов входят постановления и распоряжения Администрации Златоустовского городского округа.
В соответствии с пунктом 10 статьи 34 Устава Златоустовского городского округа правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Городского округа, затрагивающие интересы, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством, вступают в силу только после их официального опубликования, в печатном средстве массовой информации, учрежденном органом местного самоуправления.
Пунктом 5 постановления Администрации от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" предусмотрена необходимость опубликования настоящего постановления в средствах массовой информации.
Поскольку постановление Администрации от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2013 год" является ненормативным правовым актом, то начало его действия не связанно с моментом его официального опубликования в печатном средстве массовой информации, учрежденном органом местного самоуправления.
Настоящее постановление вступает в силу с 01.01.2013 года (пункт 4 оспариваемого постановления).
Согласно положениям статьи 548 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть водой, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547 ГК РФ) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства.
Частью 3 статьи 539 ГК РФ установлено, что к отношениям по договору энергоснабжения, не урегулированным настоящим Кодексом, применяются законы и иные правовые акты об энергоснабжении, а также обязательные правила, принятые в соответствии с ними.
Утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации Правила от 12.02.1999 № 167 регулируют отношения между абонентами (заказчиками) и организациями водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования централизованными системами водоснабжения и (или) канализации населенных пунктов.
Понятие "лимит водопотребления (водоотведения)" содержится в пункте 1 настоящих Правил и означает установленный абоненту органами местного самоуправления предельный объем отпущенной (полученной) питьевой воды и принимаемых (сбрасываемых) сточных вод на определенный период времени.
В силу пункта 58 Правил от 12.02.1999 № 167 лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом:
фактических мощностей систем водоснабжения и канализации;
необходимости первоочередного удовлетворения нужд населения в питьевой воде и отведении бытовых сточных вод;
соблюдения лимитов забора питьевой воды и сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, установленных организации водопроводно-канализационного хозяйства водохозяйственными и природоохранными органами;
проведения абонентом мероприятий по рациональному использованию питьевой воды, сокращению сброса сточных вод и загрязняющих веществ;
баланса водопотребления и водоотведения абонента.
На основании пункта 11 Правил от 12.02.1999 № 167 отпуск (получение) питьевой воды и (или) прием (сброс) сточных вод осуществляются на основании договора энергоснабжения, относящегося к публичным договорам (статьи 426, 539 - 548 ГК РФ), заключаемого абонентом (заказчиком) с организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
Пунктом 12 Правил от 12.02.1999 № 167 предусмотрено, что для заключения договора абонент (заказчик) представляет в организацию водопроводно-канализационного хозяйства следующие документы: заявку с указанием объектов, непосредственно присоединенных (присоединяемых) к системам водоснабжения и канализации, данных о субабонентах, а также объемах водопотребления и водоотведения сточных вод абонента и субабонентов; документы, подтверждающие право собственности на устройства и сооружения для присоединения; разрешительная документация на присоединение; схемы водоснабжения и канализации; баланс водопотребления и водоотведения; план мероприятий по рациональному использованию питьевой воды и сокращению сброса сточных вод.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 01.04.2012 между ООО "Златоустовский "Водоканал" и ОАО "ЗМЗ" подписан договор № 880 на отпуск питьевой воды и прием сточных вод (т. 1 л.д. 15 - 27).
При подписании указанного договора стороны согласовали поквартально лимиты водопотребления (420000 куб. м) и водоотведения (400000 куб. м), перераспределение лимитов между кварталами не допускается (пункт 3.2.1 договора).
Согласованные сторонами договора от 01.04.2012 № 880 лимиты на отпуск питьевой воды и приема сточных вод утверждены постановлением Администрации от 28.12.2011 № 506-п (т. 1 л.д. 28).
Стороны признают, что изменение лимитов не является основанием для заключения нового договора и изменение других условий настоящего договора (пункт 3.2.2. договора).
Пунктом 2.1.2 договора от 01.04.2012 № 880 на отпуск питьевой воды и приема сточных вод предусмотрено право абонента (ОАО "ЗМЗ") в срок до 15 ноября текущего года сделать заявку, оформленную на фирменном бланке абонента, на лимит водоснабжения и (или) водоотведения на следующий год с разбивкой по кварталам. При отсутствии заявки лимит устанавливается Водоканалом исходя из фактического потребления за текущий год.
ОАО "ЗМЗ" с заявлением об изменении лимитов водоснабжения и водопотребления на 2013 год в адрес ООО "Златоустовский "Водоканал" не обращалось.
В обоснование правомерности установленных в оспариваемом в рамках настоящего дела ненормативном правовом акте лимитов на водоснабжение и водоотведение Администрация ссылается на служебное письмо ОАО "ЗМЗ" от 29.10.2012 № 68, в котором содержится информация о запланированных нормах водопотребления на 2013 год (т. 1 л.д. 118).
Однако, как пояснил в судебном заседании представитель ОАО "ЗМЗ" (заместитель начальника паросилового цеха Смеян Д.А., который подписал вышеуказанное обращение от 29.10.2012 № 68) и подтверждается материалами дела, указанные в письме объемы поквартального водоотведения на 2013 год носят ориентировочный характер, данное письмо подписано неуполномоченным лицом, специальных полномочий от имени ОАО ЗМЗ" на подписание этого письма Смеян Д.А. не имел.
Изменения в договор на отпуск питьевой воды и приема сточных вод от 01.04.2012 № 880, связанные с установлением новых лимитов на водоснабжение и водоотведение на период 2013 года сторонами не вносились.
Таким образом, в связи с отсутствием заявления абонента о лимитах водоснабжения и водоотведения на период 2013 года правомерно было устанавливать объем лимитов для ОАО "ЗМЗ" на 2013 год, исходя из фактических объемов водопотребления и водоотведения предыдущего периода 2012 года (в соответствии с пунктом 2.1.2. договора).
Согласно показателям по отгрузке за 2012 год фактическое водопотребление и водоотведение за первый квартал 2012 года составило 419826 куб. м и 399717 куб. м соответственно, за второй квартал 2012 года составило 396198 куб. м и 377246 куб. м соответственно (т. 1 л.д. 129, 134).
Следовательно, аналогичные показатели объемов лимита водоснабжения и водоотведения за первый и второй кварталы 2013 года должны быть согласованы с ООО "Златоустовский "Водоканал" и утверждены Администрацией.
На основании изложенного требование ОАО "ЗМЗ" следует удовлетворить.
Судебные расходы, связанные с уплатой государственной пошлины при обращении в арбитражный суд, подлежат распределению в соответствии со статьей 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

решил:

требование заявителя удовлетворить.
Признать недействительным постановление администрации Златоустовского городского округа от 28.12.2012 № 522-п "Об установлении лимитов водопотребления и водоотведения для организаций и частных предпринимателей на 2012 год" в части установления лимитов на первый и второй кварталы 2013 года в отношении абонента - открытого акционерного общества "Златоустовский металлургический завод".
Взыскать с администрации Златоустовского городского государственную пошлину в сумме 2000 руб., уплаченную по платежному поручению от 29.04.2013 № 350 при обращении в арбитражный суд.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда http://18aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий
О.Г.НАКОНЕЧНАЯ

Судьи
Д.А.БАСТЕН
И.В.КОСТЫЛЕВ


------------------------------------------------------------------